نقابة المعلمين الأردنيين في الدستور - للكاتب جهاد البرق - باحث في برنامج الدكتوراه في القانون الدولي العام

الكاتب: جهاد البرق
إن الموضوع محل طرحنا هو مطالب المعلمين في الأردن بإحياء نقابة تمثلهم من كافة المستويات ولرقي العملية التعليمية التي تستهدف مشاركتهم بالمساهمة في صناعة القرار التعليمي في الأردن وصياغة ملامح مستقبل الطلاب أجيال المستقبل. ولقد أثارت مطالب المعلمين حالات من الجذب والشد مع وزارة التربية والتعليم وهذا ما سنذكره في المباحث القادمة عبر:

أهمية الموضوع: بفراغ الإطار القانوني لتمثيل المعلمين الذي ينعكس على النظام التربوي نحو بناء القاعدة الثقافية لطلابنا.
هدف الموضوع: إنشاء نقابة للمعلمين في الأردن.
المشكلات: تفعيل البناء الدستوري الأردني بشكله العام والشريحة الأكبر في المجتمع الأردني ممثل بالمعلمين بوجه خاص.

أولاً: الظروف التاريخية
- الأردن عرف التنظيم النقابي في وسط الخمسينات والمتمثلة في نقابة المعلمين والمعلمات في وكالة الغوث وكان لها عشرة فروع أخرى في مدن الضفتين والتي تأسست في القدس.
- النقابة الثانية: نقابة معلمي ومعلمات المملكة – مركزها في عمان مع خمسة فروع لها (اربد – نابلس – الخليل – القدس – الكرك – معان).
- نقابة ثالثة لمعلمي ومعلمات المدارس الكاثوليكية في عمان.
• أصدر رئيس الوزراء يوم 14 كانون الثاني 1956م بلاغاً يعلن فيه عدم شرعية نقابات الموظفين بناء على قرار الديوان الخاص بتفسير القوانين رقم (27) الصادر بتاريخ 17/12/1955 والذي يعتبر جميع النقابات التي أسست سابقاً غير شرعية استناداً إلى ذلك القانون الذي يعتبر "لفظ العامل" لا تشمل موظفي الحكومة وغير مشمولين بأحكام قانون نقابة العمال لسنة 1953م.
- منذ ذلك الحين لم يوقف المعلمين نضالاتهم من أجل نقابتهم عبر عدة محطات.
• إحياء نقابة المعلمين بعد انتهاء الأوضاع السياسية الاستثنائية بعد عام 1967م.
• في نهاية السبعينات تجددت مطالبة المعلمين بنشوء نقابة عامة لهم وإنشاء اللجان التحضيرية للمطالبة بحق المعلمين الحكوميين في التنظيم النقابي عام 1978م, وحددت أهدافها للمطالبة بحق المعلمين الحكوميين في التنظيم النقابي العلني والشرعي باعتباره الأداة الوحيدة لتحسين أوضاعهم والاعتراف الرسمي بدور المعلمين التربوي ومكانتهم الاجتماعية.
• رفع المعلمين الحكوميين مطالبهم بإنشاء نقابة تمثلهم إلى المجلس الوطني الاستشاري 1983م لكن الوزارة عام 1984م رفضت مطالب المعلمين بنقابة تمثلهم واستعاضت عنه باقتراح يدعو إلى تشكيل روابط للمعلمين معللة الوزارة برفض تأسيس نقابة للمعلمين مقترنة باجتهاد سياسي.يرى أن المصلحة العامة والأمن في مثل هذه الفترة التاريخية والظروف المحيطة بها تجعل الحكومة لا توافق على إنشاء هذه النقابة.
• وقد تم افتتاح ناد للمعلمين عام 1990م وتلاه إنشاء عدة نواد في عدة من المحافظات وبقيت محصورة في قلة قليلة من المعلمين التي لم تتحول إلى مؤسسات مؤطرة وجسم يمثلهم ويجسد تطلعاتهم وينقل مطالبهم.
• بعد مرحلة الانفتاح السياسي عام 1989م عاد مطلب إنشاء نقابة المعلمين ونجح هذا المطلب بالحصول على دعم مجلس النواب الحادي عشر الذي أصدر قرار ألزم الحكومة في حينه بوضع مشروع قانون لنقابة المعلمين وتم إحالة المشروع في الحكومة إلى مجلس النواب للسير بإجراءاته ووضعه كتشريع موضع التنفيذ والذي حظي أيضاً بموافقة المجلس العالي لتفسير الدستور الذي أجاز دستورية قانون تاسيس نقابة للمعلمين عام 1993م الذي أوقف من قبل رئيس الحكومة آنذاك.

ثانياً: الظرف الدستوري
كما ذكرنا سالفاً أن عدد من نواب المجلس الحادي عشر عام 1993م تقدموا بمقترح تأسيس النقابة وإحالة المقترح للحكومة التي أقرت مشروع النقابة مع إجازة دستورية من قبل المجلس العالي لتفسير الدستور والذي يتناقض مع عدم إجازة دستورية النقابة من المجلس العالي لتفسير الدستور عام 1994م عبر طلب مجلس الأعيان في ذات القضية باتخاذ قرار عدم دستورية انتساب الموظفين الأردنيين للنقابات لندخل في الحقيقة في تناقضات عديدة في قرارات المجلس العالي لتفسير الدستور من حيث:
• تناقض قراري عام 1993م – 1994م من نفس المجلس العالي لتفسير الدستور في ذات القضية.
• لم تقم الحكومة المخولة بتنفيذ أحكام تفسير عام 1994م الذي خالف بالواقع استمرار عشرات الموظفين بالانتساب للنقابات حتى الآن.
التناقض الدستوري بين نص المادة (120) والمادة (16) من الدستور الأردني:
نص المادة (120) (التقسيمات الإدارية في المملكة الأردنية الهاشمية وتشكيلات دوائر الحكومة ودرجاتها وأسماؤهم ومنهاج إدارتها وكيفية تعيين الموظفين وعزلهم والإشراف عليهم وحدود صلاحياتهم واختصاصهم بمجلس الوزراء بموجب أنظمة يصدرها بموافق الملك).
المادة (120) السالفة الذكر تم الاستناد إليها من قبل المجلس العالي لتفسير الدستور عام 1994م في إصدار قرار عدم دستورية إنشاء نقابة للمعلمين.
نص المادة (16) من الدستور والتي تنص على أن (للأردنيين الحق في تأسيس الجمعيات والأحزاب السياسية على أن تكون غايتها مشروعة ووسائلها سليمة ولا تتعارض مع الدستور.
الاستنتاج:
• تناقض المادة (120) مع الدستور الأردني وذلك بأن الدستور في المادة (120) (حصر حق التشريع في المسائل المتعلقة بالموظفين العموميين من حيث تعيينهم والإشراف عليهم وحدود صلاحياتهم واختصاصهم بمجلس الوزراء بموجب أنظمة يصدرها بموافقة الملك).
• فالدستور في هذه المادة (120) يتحدث عن العلاقة التنظيمية التي تحكم الموظف بالوظيفة العامة وفي إطارها دون أن تتعدى خارج إطار الوظيفة العامه.
• لم توضع المادة (120) ما يتعلق بإنشاء روابط تنظيمية قانونية بالموافقة أولاً.
• القرار الصادر من المجلس العالي لتفسير الدستور عام 1994م جاء متناقضاً مع القرار الصادر من نفس المجلس العالي لتفسير الدستور عام 1993م الذي يوضح التشكيك في القرارات الصادرة من المجلس العالي لتفسير الدستور من حيث طبيعة وظرف مخرجات قرارات المجلس العالم لتفسير الدستور.
إن المادة (16) من الدستور الأردني أجادت كبد الحقيقية حيث نصت (أن للأردنيين الحق في تأسيس الجمعيات والأحزاب السياسية... الخ) ومطالب المعلمين انطوت على تأسيس إطار قانوني يمثل المعلمين في الأردن الذي خالف نص المادة (120) والتي انطوت على العلاقة التنظيمية بين الموظف والوظيفة العامة في إطار القطاع العام حيث اختلاف المعنى واللفظ.
عدم انسجام المادة (120) كأساس لعدم دستورية إنشاء نقابة للمعلمين مع التكييف القانوني السليم الذي يصطدم مع مبدأ المشروعية والذي ينص على تطابق الحالة الواقعة مع النص القانوني ليشكل قراراً مسوغاً.
مع انسجام المادة (16) من الدستور التي تحدثت عن إنشاء جمعيات أو أحزاب سياسية للأردنيين مع مطالب المعلمين بإنشاء نقابة لهم.
مدى انسجام المادة (120) مع المعاهدات الدولية التي وقع عليها الأردن:
- كما ورد سابقاً في مبحثنا من خلال التعرض للمادة (120) كأساس تم الاستناد إليه من قبل المجلس العالي لتفسير الدستور عام 1994م بعدم دستورية إنشاء نقابة للمعلمين في الأردن وتعارضها مع نص المادة (16) من الدستور ووصلنا لقناعة سائغة بأن المادة (120) لفظاً ومعنى تفسر حالة الموظف وعلاقته التنظيمية داخل إطار الوظيفة العامة التي تعني حياته الوظيفية منذ البداية إلى نهاية ارتباطاته في نطاق الوظيفة العامة عن طريق إنشاء لوائح تنفيذية بموافقة الملك.
- ولو افترضنا جدلاً تطابق المادة (120) مع المعاهدات الدولية الموقعة من قبل الأردن مع منظمات العمل الدولية وغيرها من المنظمات الدولية فإن مخرجات المادة (120) تعاكس التطابق الذي سيعقبه نتائج غير مسوغة قانونياً وبالتالي غير شرعية.
بمعنى:
أن المادة (120) تعنى بالعلاقة التنظيمية بين الموظف والوظيفة العامة في حين أن المعاهدات الدولية الموقعة من قبل الحكومات الأردنية تعنى بحرية المواطنين كافة في إنشاء نقابات أو جمعيات أو أحزاب سياسية.
وموضوع مطلبنا إنشاء نقابة للمعلمين في الأردن الذي يطابق المعاهدات الدولية الموقعة قبل الحكومات الأردني الأمر الذي يدعونا الفروع الآتية:
أولاً: المعاهدات الموقعة من قبل الحكومات الأردنية المتعاقبة.
ثانياً: مدى انسجام المادة (120) مع المعاهدات الدولية وبالتالي نحو المعاهدات الدولية الموقعة من قبل الحكومات الأردنية على القانون الأردني.
ثالثاً: مدى التزام الدولة الأردنية لالتزاماتها الدولية وأثر ذلك.
أولاً: ما هي المعاهدات الدولية الموقعة من قبل الحكومات الأردنية المتعاقبة
‌أ. العهد الدولي الخاص بالحقوق السياسية والمدنية وتم نشره في الجريدة الرسمية في حزيران 2006.
فهذا العهد الدولي الموقع عليه من قبل الدولة الأردنية تضع الدولة الأردنية بتكييف تشريعاتها بما لا يتناقض مع العهد الدولي التي تمثل قطاعات مهنية وعمالية بما في ذلك حقه في إنشاء النقابات والانضمام إليها من أجل حماية مصالحه.
‌ب. حق إنشاء نقابة وفق نص المادة (23/و) تنظيم نقابي حر ضمن القانون دون الدخول في تأويل على النص الواضح.
‌ج. انضمام الأردن إلى سبع اتفاقيات مع منظمة العمل الدولية المعنية بحقوق الإنسان – الاتفاقية (98) حق التنظيم النقابي والمفاوضات الجماعية سنة 1968م.
‌د. الاتفاقيات الإقليمية:
1. موافقة الأردن على إعلان القاهرة لحقوق الإنسان في الإسلام الصادر عام 1990 عن مؤتمر وزارة الخارجية للدول الإسلامية (هي وثيقة إرشادية لا تحتاج إلى تصديق).
2. تصديق على (الميثاق العربي لحقوق الإنسان – اعتمدته القمة العربية في تونس عام 2004م.
3. كذلك نشرت الحكومة 2006 خمس اتفاقيات دولية تتعلق بحقوق الإنسان في الجريدة الرسمية وبذلك أصبحت جزء في النظام القانوني الأردني.
‌ه. العصر الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية.
‌و. نص الإعلان العالمي لحقوق الإنسان (20/1) (كل شخص له حرية الاشتراك في الجمعيات والجماعات السلمية).
الاستنتاج:
من خلال هذه المقارنة بين المادة 120/أردني والمعاهدات الدولية الموقعة قبل الدولة الأردنية فإننا نجد:
1. عدم تكيف المادة (120) والمعاهدات الموقعة.
2. عدم انطباق المادة (120) على الحالة الواقعية لأنها تخالف أحكام المعاهدات الموقعة من قبل الدولة الأردنية التي تعطي حق الأردنيين في إنشاء أحزاب ونقابات وجمعيات ... الخ.
ثانياً: سمو المعاهدات الدولية على القانون الوطني
- موقف الدستور والقضاء الأردني من مبدأ سمو القانون الدولي:
• في الحقيقة أن الدستور الأردني لم ينص صراحة على مبدأ سمو القانون الدولي على القانون الداخلي باستثناء نص المادة (33/2 بالقول (المعاهدات والاتفاقيات التي يترتب عليها تحميل خزانة الدولة شيئاً من النفقات أو مساس في حقوق الأردنيين العامة أو الخاصة لا تكون نافذة إلا إذا وافق عليها مجلس الأمة ولا يجوز في أي حال أن تكون الشروط السرية في معاهدة أو اتفاق ما مناقضه للشروط العلنية ... تم تعديل النص عام 1958م – 1985م).
• يفترض في هذه الحالة أيهما واجب التطبيق في حال التعارض بين المعاهدة والتشريعات الداخلية الأردنية ... علينا البحث في مصادر الدستور الأردني.
أ‌. العرف الدستوري وهو المصدر الثاني من مصادر الدستور الأردني.
ب‌. الاجتهاد القضائي الأردني عندما يكون معبراً عن إدارة الدولة.
أ‌- موقف القضاء الأردني:
أخذ القضاء الأردني بسمو القانون الدولي ومن ضمنها المعاهدات على القانون الداخلي الأردني لتجسد ذلك عبر قرارات محكمة التمييز الأردنية.
أولاً: (ولا يرد على ذلك أن في القانوني الداخلية ما لا يتفق مع هذا – فالاجتهاد مستقر على أنه في حالة تنازع القوانين الداخلية مع الاتفاقات الدولية تكون الأخيرة أولى في التطبيق).
ثانياً: قرار ثان من محكمة التمييز (أن هناك نصاً خاصاً يعين مقدار التعويض في الأضرار التي تنجم عن حوادث الطيران الدولي وهو النص الوارد في الاتفاقية المشار إليها "اتفاقية وارسو للنقل الجوي" والتي تطغى نصوصها على القوانين المحلية).
ثالثاً: قرار ثالث لمحكمة التمييز: (الاتفاقية هي أعلى مرتبة من القانوني المحلي وأولى بالتطبيق).
- ونخلص مما سبق أن القضاء الأردني قد استقر على تطبيق المعاهدات الدولية ولو تعارضت مع التشريع الداخلي وهذا يعد تكريس لمبدأ سمو المعاهدات الدولية على التشريعات الوطنية.
- يقول هيوز (Hews) أحد الرؤساء السابقين للمحكمة العليا في الولايات المتحدة الأمريكية (نحن محكومون من قبل الدستور ولكن الدستور هو ما يقوله القضاء أنه هو).
- اعتراض القضاء الأردني بالأثر المباشر للمعاهدة بشأن تطبيق اتفاقية نيويورك عام 1958.
أهمية القضاء الأردني:
إن استقر القضاء على تفسير لقاعدة دستورية فإن هذا التفسير يصبح بمثابة العرف الدستوري مع مرور الزمن الذي يوضح القاعدة الدستورية الغامضة ومكملاً للنقص فيه وهو ما ذهبت إليه محكمة التمييز المادة (123) من الدستور اعتبرت الأحكام القضائية تفسير لأي نص قانوني.
ثانياً: العرف الدستوري (العرف الدستوري هو المصدر الثاني من النظام القانوني الأردني).
التعريف: على الأوضاع التي درجت السلطات العام على إنتهاجها في مزاولة نشاط معين يتصل بمسألة دستورية فتنتشأ في تكرار هذا السلوك مع مرور الزمن قاعدة غير مكتوبة يكون لها قوة القانون الدستوري).
ويشير الفقه: أن القاعدة العرفية التي تنشأ بجوار الدستور المكتوب يجب أن يقتصر دورها على تفسير الدستور أو تكملة نقص فيه.
لأدخل في بعض مفهومات العرف:
• العرف المفسر: يتولى العرف تحديد وتوضيح الغموض أو الإبهام فهو بذلك لا ينشئ قاعدة قانونية مكتوبة إنما يفسر القاعدة الغامضة.
• العرف المكمل: يملأ الفراغ الذي تركه وسكت عنه الدستور فالعرف في هذه الحالة منشأ لقواعد قانونية جديدة.
ويذهب أغلب الفقهاء إلى شرعية العرف الدستوري المكمل وأنه يتمتع بنفس ما تمتع به النصوص الدستورية من قيمة قانونية وهذا ما أخذ به الاجتهاد القضائي الأردني بقوله (ما جاء في قرار رقم (2) سنة 1990 الصادر عن المجلس العالي لتفسير الدستور والذي جاء فيه:
(أنه من المتفق عليه حسب قواعد الفقه الدستوري او العرف الدستوري يصلح أساساً لتفسير النصوص الغامضة في الدستور أو التي تحتمل التأويل وحيث أن التعامل في تطبيق الدستور الأردني قد جرى على سبيل التكرار وفي عدة دورات استثنائية منذ عام 1948م على إجازة أمور أخرى على تضمنته الدعوى الأولى فإن ما يبنى على ذلك أن هذا التعامل المتكرر يشكل عرفاً دستورياً وقاعدة صالحة لتفسير النص المطلوب تفسيره).
"وهذا ما نجده في حالتنا المتعلقة مدى توافق طلب المعلمين في الأردن إنشاء نقابة مع الدستور الأردني عبر تطابق مطلب إنشاء نقابة للمعلمين مع العرف الدستوري من حيث استقرار الأوضاع منذ الخمسينات على قيام السلطة التشريعية بسن القوانين اللازمة بتنظيم مختلف المعنى النقابية في المملكة الأردنية الهاشمية باعتبار أن هذا التنظيم ضروري ما يعني: "استقرار العرف الدستوري وإلا فإنه سيصار إلى حل النقابات القائمة بسبب مخالفتها للدستور. ويعتبر أيضاً هذا رأي الفريق الرباعي في المجلس العالي لتفسير الدستور عام 1993م.
فالعرف الدستوري هو مصدر ثان من النظام القانوني الأردني فتم تجاوز اعتباره فيما يتعلق بقرار المجلس العالي لتفسير الدستور الأردني عام 1994م.
............................

لندخل إلى مطلبنا الثالث القادم:
ثالثاً: مدى التزام الأردن في تنفيذ المعاهدات الدولية الموقعة عليها والآثار المترتبة على ذلك
• أكدت اتفاقية فيينا لقانون المعاهدات في المادة (26) على أن العقد شريطة المتعاقدين وكل معاهدة نافذة ملزمة لأطرافها وعليهم تنفيذها بحسن نيه.
• وفق نص المادة (10) يعتبر نص المعاهدة رسمياً ونهائياً بالتوقيع عليها.
• أكدت المادة (27) من اتفاقية فيينا في قانون المعاهدات بأنه لا يجوز لطرف معاهدة أن يحتج بنصوص قانونه الداخلي كمبرر لإخفاقة في تنفيذ المعاهدة.
• الالتزام بتضمين بنود المعاهدات والاتفاقيات الملزمة عند إعداد وصياغة وتبني مشاريع القوانين.
الاستنتاج العام والتوصيات:
• إذن فعدم توافق التشريع الداخلي مع المواثيق الدولية يتعارض مع الدستور الأردني الذي أكد التزام الأردن بميثاق الأمم المتحدة ومواثيق حقوق الإنسان والقانون الدولي والتي تشكل ضمانة حماية وحقوق حريات الإنسان.
• مخاوف الحكومات من إنشاء نقابة للمعلمين يتجه ظرف سياسي وهذا ما عبرت عنه الأحكام العرفية عام 1957م بحل نقابة المعلمين.
• إسناد حل النقابة إلى احتمالات سياسية يتم رجوع سببها إلى تسييس نقابة المعلمين الغير مقنعة في الحقيقة لأن لا مكان لها في قواعد التفسير القانونية التي تربط بشكل مباشر بين النتيجة والسبب من أجل قيام الحكم القانوني.
- بمعنى أن قانون نقابة المعلمين يفرض على أعضائه التزامات محددة تضمن مراعاة أحكام نظام الخدمة المدنية. وأحكام التشريعات الأخرى المتعلقة بالنظام التربوي والتعليم.
- تفعيل البناء الدستوري عن طريق تفعيل المحكمة الدستورية كجهة اختصاص وذات مهنيه حرفيه في نظر الطعون التي تتعلق بالنظام السيادي والطعن في القوانين والانظمة والجهة الدستورية في الحل عند تعارض السلطات الثلاث
التوصيات:
1. حصر اللجان الممثلة للمعلمين للحوار مع الحكومة.
2. العرف الدستوري الأردني والذي يمثل المصدر الثاني في النظام القانوني الأردني هو الأولى في الاعتبار والذي يؤكد دستورية مطلب إنشاء نقابة للمعلمين بالإضافة لتطبيق المعاهدات الدولية التي وقعت عليها الدولة الأردنية.
3. تضمين بنود قانون نقابة المعلمين بشكل يبدد مخاوف الحكومات من تسيس النقابة وتحافظ على مهنية النقابة طبقاً لأغراض الترخيص وفقاً للقانون الأردني.
4. في حالة تمسك الحكومة بعدم دستورية نقابة للمعلمين يتم التوافق بين طرفي العلاقة المعلمين والوزارة المختصة بإحالة الملف إلى مجلس النواب القادم.
5. التوافق على إنشاء اتحاد عام بنظام للمعلمين.
• تضمين بنود تساهم في سيرورة عمل الاتحاد دون تغول السلطة التنفيذية لجهة الإنشاء وحل النقابة وطريقة وآلية عمل الاتحاد العام للمعلمين عن طريق الانتخابات العامة للهيئة الإدارية للاتحاد ومن جهة الحل يتم عن طريق الوزير المختص تحت إشراف القضاء.
..........................

*باحث في برنامج الدكتوراه في القانون الدولي العام